Загальна характеристика компетенції Європейського союзу

Компетенція – загальноправова категорія, що позначає сукупність предметів ведення (предметна компетенція) і повноважень (прав і обов’язків) посадової особи, органу або організації в цілому.
Компетенція ЄС має державно-подібний характер в тому сенсі, що включає в себе широкий спектр владних прерогатив з управління суспільством. До них відноситься, в тому числі, видання законодавчих, адміністративних та юрисдикційних (судових) актів. Ці акти здатні мати обов’язкову силу не тільки для держав-членів, але і для їх громадян, які одночасно є громадянами ЄС в цілому, а також для інших фізичних і юридичних осіб, які проживають, перебувають або займаються будь-якою діяльністю в ЄС.
З іншого боку, не будучи державою, ЄС набуває свою компетенцію не безпосередньо від народу, а за рахунок поступки в його користь частини суверенних прав державами – членами ЄС, яка оформляється за допомогою угод між ними (установчих документів ЄС-Договорів).
Як показує історія ЄС, ця поступка носить не разовий, одномоментний характер. Вона відбувається поступово – у міру розвитку інтеграції всередині ЄС і відповідно появи нових завдань і проблем, які потребують вирішення на європейському рівні.
З 50-х рр. XX ст., Коли були створені Європейські співтовариства, предметна компетенція ЄС пройшла шлях від вузькоспеціалізованих сфер (створення спільного ринку вугілля і сталі в рамках ЄОВС) до загальноекономічних проектів (загальний ринок ЄЕС, доповнений співпрацею з питань мирного використання атомної енергії в рамках Євратому) і , нарешті, до поширення на весь спектр суспільних відносин, включаючи розробку спільної зовнішньої політики і політики безпеки з військовим компонентом і питання боротьби зі злочинністю (друга і третя «опори» ЄС).
Подальше розширення компетенції ЄС здійснюється головним чином за допомогою розширення і поглиблення його завдань і повноважень у вже підвідомчих ЄС сферах суспільного життя і в меншій мірі шляхом визнання за ЄС нових сфер компетенції. Зокрема, Лісабонський договір 2007 р визнав за ЄС повноваження здійснювати політику і заходи в таких областях, як:
– Служби загальноекономічного значення;
– Космос;
– Спорт;
– Туризм;
– Енергія (крім атомної, що зберігається у веденні Євратому);
– Громадянська оборона;
– Координація адміністративного співробітництва держав-членів в області втілення в життя права ЄС;
– Координація заходів з надання допомоги державам-членам, які постраждали від терористичних актів або катастроф;
– Гуманітарна допомога третіх країн [50].
Уже в 2007 р безпосередньо при підготовці тексту Лісабонського договору держави-члени погодилися посилити роль ЄС в природоохоронній та енергетичній сферах, зокрема, стосовно питань боротьби зі зміною клімату та іншими глобальними і регіональними проблемами навколишнього середовища, інтеграції енергетичних систем.
Інший новелою Лісабонського договору 2007 р стала нова класифікація предметів ведення і сфер діяльності ЄС. Перш в ЄС вона будувалася виходячи зі складної для сприйняття структури трьох «опор». Після вступу в силу Лісабонського договору в основу класифікації покладено більш простий і логічний географічний критерій:
1) суспільні відносини, які складаються в межах ЄС, утворюють предмет його внутрішньої (внутрішньополітичної) компетенції. Всі елементи цієї компетенції – від створення і функціонування єдиного економічного простору ( «внутрішнього ринку» ЄС) до культури і освіти – служать предметом розділів, глав, відділів ч. 3 Договору про функціонування ЄС під назвою «Внутрішня політика та діяльність ЄС». До внутрішньополітичної компетенції ЄС належать і питання, пов’язані з перетином його зовнішніх кордонів людьми, товарами і капіталами (митний союз, візова, імміграційна політика, політика надання притулку та ін.);
2) відносини ЄС в цілому з державами, що не входять до його складу (третіми країнами / третіми державами), а також з міжнародними організаціями утворюють предмет його зовнішньої (зовнішньополітичної) компетенції. Загальні принципи реалізації цієї компетенції, а також положення про неекономічних аспектах зовнішньої політики (загальна зовнішня політика та політика безпеки) містяться в розділі V Договору про ЄС: «Загальні положення про зовнішньополітичну діяльність ЄС і спеціальні положення про спільної зовнішньої політики і політики безпеки». Решта положень про зовнішньополітичну діяльність ЄС закріплені в ч. 5 Договору про функціонування ЄС «Зовнішньополітична діяльність ЄС»;
3) проміжне положення між внутрішньою і зовнішньою політикою ЄС займають його заходи в області взаємин з рядом острівних територій, що знаходяться під суверенітетом держав-членів (як правило, колишніх колоніальних володінь), але не увійшли разом з ними до складу ЄС – заморськими країнами і територіями (Гренландія, Нова Каледонія, Фолклендські острови і т. д.). Ця сфера діяльності ЄС, звана асоціацією з заморськими країнами і територіями, передбачена в однойменній частині Договору про функціонування ЄС, яка структурно розташована між правилами його внутрішньо- і зовнішньополітичної діяльності: ч. 4 «Асоціація з заморськими країнами і територіями».
Настільки широкий предметний охоплення компетенції ЄС не означає, що держави-члени поступилися йому абсолютно все суверенні права в вищеназваних сферах. Обсяг повноважень, наданих ЄС, неоднаковий в різних областях його ведення: від дуже широкого, що включає весь комплекс законодавчих, адміністративних і судових заходів (наприклад, в питаннях забезпечення свободи конкуренції на внутрішньому ринку ЄС), до вкрай обмеженого, зводиться в основному до рекомендаційних і заохочувальним заходам (наприклад, в області куль тури).
Така неоднорідність досягається за рахунок особливого механізму наділення ЄС повноваженнями, який був встановлений ще в 1950-ті рр. при заснування Європейських співтовариств і зберігся після вступу Лісабонського договору в силу. Його суть полягає у включенні в згадані частини і розділи установчих документів спеціальних уповноважують статей, які визначають, по яким конкретним питанням, в яких цілях, в якому порядку, через які інститути і за допомогою якого роду заходів ЄС вправі здійснювати своє втручання в підвідомчі йому сфери.
Іншими словами, різні сфери суспільного життя передані у відання ЄС не цілком, а лише стосовно окремих їх аспектів, прямо передбачених в уповноважують статтях Договорів. Наприклад, з різних питань соціальної політики, перерахованим в ст. 153 Договору про функціонування ЄС, останній має право встановлювати тільки заохочувальні заходи та мінімальні приписи. Одну їх частину стверджують спільно Європейський парламент і Рада ЄС (наприклад, щодо умов праці), іншу приймає одноосібно Рада ЄС (наприклад, з питань соціального забезпечення та соціального захисту працівників). При цьому в другому випадку за представниками держав-членів в Раді ЄС збережено право вето.
Уполномочивающие статті установчих документів ЄС іменуються в європейській доктрині та судовій практиці «правовими базами» (фр. Bases juridiques; англ. Legal bases) [51]. Загальна кількість «правових баз» вимірюється багатьма десятками і продовжує збільшуватися з кожним черговим реформою установчих документів ЄС. Однак навіть за такого різноманітті з’являється ризик того, що нові проблеми, що виникають в ході європейської інтеграції, виявляться не охопленими наявними «правовими базами» і, як наслідок, будуть вимагати все нових і нових поправок в Договори.
Щоб скорегувати цю жорстку схему, в установчі документи ЄС спочатку були включені спеціальні «статті-лазівки» (термін неофіційний), що закріплюють додаткові (резервні) повноваження ЄС. Даними повноваженнями можна скористатися в разі відсутності спеціальної уповноважує статті ( «правової бази») з конкретного питання. Подібні «статті-лазівки» присутні і в новій ( «лісабонської») редакції установчих документів ЄС.
Одна з них вже згадувалася при характеристиці змісту і структури Договорів. Вона міститься в розділі «Зближення законодавств» ч. 3 останнього документа (глава 3 розділу VII «Загальні правила про конкуренцію, оподаткування і зближення законодавств») і дозволяє ЄС здійснювати зближення законодавств держав-членів щодо будь-яких питань, необхідним для нормального функціонування єдиного внутрішнього ринку , – ст. 114 Договору про функціонування ЄС.
Зазначена стаття, однак, не може застосовуватися до питань, що зачіпають податки, вільне пересування осіб, а також права та інтереси найманих працівників. Додаткове зближення законодавств у цих питаннях може проводитися на підставі іншої «статті-лазівки» Договору про функціонування ЄС – ст. 115.
Наявність двох окремих «статей-лазівок» з відмінностями в порядку прийняття рішень на рівні ЄС: в першому випадку (ст. 114) нормативні акти приймаються за процедурою з правом абсолютного вето Європейського парламенту, але без аналогічного права вето у окремих держав-членів, у другому випадку (ст. 115) – при збереженні за представниками їхніх урядів в Раді ЄС права вето, але з обмеженими (консультативними) прерогативами Європарламенту.
Найбільш широкою за своїм потенціалом з числа «статей-лазівок» є ст. 352, розташована в останній частині Договору про функціонування ЄС (ч. 7 «Загальні та прикінцеві положення») [52]. У своїй новій редакції, встановленої Лісабонським договором 2007 р ст. 352 дозволяє ЄС приймати в контексті різних напрямків його політики будь-які законодавчі акти та інші заходи, якщо вони визнані необхідними для досягнення цілей ЄС, а установчі документи не передбачили спеціальних повноважень.
Прикладами використання даної «статті-лазівки» в ЄС є створення в 2007 р Агентства ЄС з основних прав – нового установи ЄС, не передбаченого в установчих документах [53].
Обмеження на використання ст. 352 випливають, насамперед, з досить складного порядку прийняття рішень на її основі (одноголосне прийняття заходів Радою ЄС, що передбачає підтримку урядів всіх держав-членів плюс схвалення з боку Європейського парламенту) [54].
В результаті ми спостерігаємо логічно цілком виправдану взаємозв’язок: чим більше «гнучкості» допускається для прийняття акта «без правової бази», тим більше «жорсткої» і складної передбачається процедура його прийняття і оформлення.
Крім того, ст. 352 не може застосовуватися в рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки, а також для обходу норм установчих документів, що забороняють проводити гармонізацію (зближення) національного законодавства з окремих питань, наприклад в сферах освіти або куль тури.

Посилання на основну публікацію