Характеристика інституційної структури Європейського союзу

Європейський союз має досить складну інституційну систему. Відповідно до ст. 13 Договору про ЄС інституційний механізм ЄС покликаний забезпечувати життя цінності ЄС, здійснювати його цілі, служити його інтересам, інтересам її громадян та держав-членів, а також забезпечувати послідовність, ефективність та спадкоємність його політики і його дій.
Інституційна структура ЄС складалася поступово. Формування інститутів ЄС пов’язано з утворенням Європейських співтовариств (ЄОВС, Євратому і ЄЕС). Як зазначалося в розділі 1, відповідно до ст. 7 Договору про ЄСВС засновувалися особливий Рада міністрів, Загальні збори, Вищий керівний орган і Суд. Центральна роль в ЄОВС була відведена наднаціональному за своєю суттю інституту в особі Вищого керівного органу. Згідно Римським договорам 1957 року у рамках ЄЕС і Євратому функціонували Рада, Комісія, Асамблея і Суд. Головним інститутом, наділеним правом прийняття рішень, був Рада. Поступово були об’єднані аналогічні за компетенцією органи Співтовариств. З 1962 р Асамблея стала називати себе Європейським парламентом, що було закріплено на рівні установчих документів Співтовариств в 1965 р З набранням чинності Єдиного європейського акту статус інституту отримала Рахункова палата, були визначені принципи функціонування Європейської ради. Маастрихтський договір закріпив єдину інституційну структуру Співтовариств і ЄС. Амстердамський договір розширив повноваження Європарламенту в сфері нормотворчості. З набранням чинності Ніццького договору 2001 р істотного реформування зазнала судова система ЄС. Подальше реформування інституційної структури ЄС передбачає Лісабонський договір.
Інституційна структура ЄС будується на наступних основних принципах:
– Пріоритетності норм європейського права, за допомогою якого приводяться в життя цінності ЄС, здійснюються його цілі, дотримуються інтереси ЄС, держав-членів і громадян ЄС;
– Єдності і цілісності;
– Забезпечення балансу між інститутами і органами еженаціонального (міждержавного) і наднаціонального характеру;
– Дотримання принципу пропорційності і субсидіарності.
Слід зазначити, що в російськомовній літературі з європейського права прийнято виділяти інститути і органи ЄС. Оскільки офіційного перекладу установчих документів ЄС на російську мову не існує, при використанні термінів спостерігаються деякі різночитання. У цьому посібнику використовуються терміни, що застосовуються в англійській версії Лісабонського договору: institution (інститут), body (орган), office (установа), agency (агенція).

Вищий рівень займають інститути ЄС – ядро всього механізму управління ЄС (єдиний інституційний механізм). Згідно ст. 13 Договору про ЄС інституційний механізм ЄС включає сім інститутів:
• Європейський парламент;
• Європейська рада;
• Рада (Рада ЄС) [24];
• Європейську комісію (Комісію);
• Суд ЄС;
• Європейський центральний банк (ЄЦБ);
• Рахункову палату (іменується також Європейської рахунковою палатою. В англомовних джерелах назва Рахункової палати звучить як Суд аудиторів).
Найбільш важливі положення про статус інститутів ЄС закріплюються в Договорі про ЄС (розділ III «Положення про інститути»). Додаткові, уточнюючі і розвиваючі їх правила містяться в Договорі про функціонування ЄС (глава 1 «Інститути» розділу I «Інституційні положення» частини шостої). Основи правового статусу Європейського центрального банку і Рахункової палати цілком визначаються Договором про функціонування ЄС.
На підставі зазначених положень установчих документів ЄС кожен інститут, будучи колегіальним органом, розробляє внутрішні правила своєї організації і діяльності, іменовані «внутрішній регламент», або «процесуальний регламент» (у Суду ЄС).
Крім того, протоколи до установчих документів встановлюють чіткі правила функціонування судової системи ЄС ( «Протокол про Статуті Суду ЄС») і Європейського центрального банку разом з утвореної навколо нього системою центральних банків держав-членів ( «Протокол про Статут Європейської системи центральних банків та Європейського центрального банку »). На рівні поточного законодавства (вторинного права)

ЄС існують також інші документи, що визначають статус інститутів ЄС або їх членів (наприклад, «Статут депутатів Європейського парламенту», прийнятий 28 вересня 2005 року).
Характеризуючи структуру інститутів ЄС, слід зазначити, що вона заснована не так на традиційному поділі влади на законодавчу, виконавчу і судову. В основі виділення рівнів влади в ЄС – обсяг повноважень інститутів ЄС. Еквівалент принципом поділу влади становить інституційне рівновагу, яке досягається за допомогою деяких процедур невтручання одних інститутів в компетенцію інших інститутів ЄС, а також взаємодії інститутів ЄС в разі перетину компетенцій. Кожному інституту відведена власна роль в інституційній системі ЄС:
– Загальні напрямки і пріоритети розвитку ЄС визначаються Європейською радою, до складу якого входять національні та загальноєвропейські лідери;
– Нормотворчі повноваження покладені в ЄС на (i) Європейський парламент, що обирається безпосередньо громадянами ЄС і представляє безпосередньо їх інтереси;
– На Суд покладається завдання стежити за збереженням інституційного балансу шляхом виявлення порушень і застосування покарань за допущені порушення;
– Рахункова палата здійснює зовнішній фінансовий контроль, т. Е. В перевірці правомірності і дотримання порядку щодо доходів і витрат, а також в перевірці ефективності виконання бюджету ЄС;
– Європейський центральний банк відповідає за проведення Європейської монетарної політики.
Дотримання інституційного рівноваги передбачає виконання кожним інститутом ЄС тих завдань, які на нього покладені Договорами, з урахуванням повноважень інших інститутів.
Інстанції ЄС, які не отримали статус інституту ЄС, іменуються його органами. Кількість органів не є фіксованим: вони можуть створюватися як у відповідно до установчих документів ЄС, так і правовими актами інститутів ЄС.
Органами ЄС, зокрема, є:
• Економічний і соціальний комітет і Комітет регіонів (параграф 4 ст. 13 Договору про ЄС; глава 2 «Дорадчі органи ЄС» розділу I частини шостої Договору про функціонування ЄС), а також інші численні консультативні та допоміжні органи, наприклад Комітет з соціального захисту ( ст. 160 Договору про функціонування ЄС);
• Європейський омбудсмен (незалежний орган, який розслідує випадки порушення порядку управління в діяльності інших інститутів, органів, установ ЄС, крім Суду ЄС при здійсненні ним своїх юрисдикційних функцій (ст. 228 Договору про функціонування ЄС);
• Європейський контролер із захисту даних – особливий «інформаційний омбудсмен» ЄС, заснований в 2000 р Європарламентом і Радою ЄС для незалежного контролю за дотриманням основного права людини на захист персональних даних в разі їх обробки і використання на рівні ЄС;
• Європейське відомство по боротьбі з шахрайством, утворене в 1999 р Європейською комісією для проведення адміністративних розслідувань шахрайства та інших правопорушень, що посягають на фінансові інтереси ЄС;
• Європейська прокуратура в разі її створення, що прямо передбачено установчими документами «нового» ЄС (ст. 86 Договору про функціонування ЄС).
Установчі документи ЄС в редакції Лісабонського договору вперше виділяють в окрему категорію установи ЄС (до вступу Лісабонського договору в силу вони вважалися різновидом органів).
Термін «установи» використовується для позначення тих відомств ЄС, які створені для виконання спеціальних функцій і мають самостійної правосуб’єктністю юридичної особи. Інші елементи механізму управління ЄС (інститути і органи) статусом юридичної особи не мають, за винятком Європейського центрального банку.
Аналогічно органам ЄС система його установ є відкритою і поступово розширюється. Створення установ, як і органів, може передбачатися безпосередньо в установчих документах (наприклад, Європейський інвестиційний банк, Європол, Євроюст, Європейське оборонне агентство). Однак в основному поява нових установ ЄС є результатом правотворчої діяльності його законодавчих інститутів – Європарламенту і Ради ЄС. Зокрема, це відноситься до всіх європейських агентствам (крім Європейського оборонного агентства) та іншими аналогічними установам, які створені на основі актів поточного законодавства ЄС.
Чинним законодавством ЄС також передбачена можливість утворення так званих виконавчих агентств – тимчасових установ, що створюються за рішенням Комісії для реалізації окремих програм, що фінансуються з бюджету ЄС, наприклад створене в кінці 2007 р Виконавче агентство з наукових досліджень [25].

Посилання на основну публікацію