Колегіальність і лідерство в парламентському режимі

У парламентському режимі робота кабінету міністрів здійснюється під безпосереднім керівництвом прем’єр-міністра. У нього, як правило, немає таких великих повноважень у призначенні міністрів, якими наділений президент США. Однак глава виконавчої влади в парламентському режимі володіє двома козирями, яких немає в американського президента: примусовий характер міністерської відповідальності і існування так званих сторонніческіх структур.
Своєрідний архетип керівництва виконавчою владою в парламентському режимі являє собою британський прем’єр-міністр. Тут була народжена колективна відповідальність уряду перед парламентом, коли уряд виступає як єдиний орган.

Конституційна рівновага
Принцип колегіальної відповідальності є одним з важливих умов, що забезпечують об’єднання виконавчої влади, на чолі якої перебуває прем’єр-міністр, який очолює кабінет міністрів. І він не просто очолює, але по-справжньому керує діями кожного міністра. Ця функція отримала своє найбільше вираження ще в 1960-і рр., Коли за главою виконавчої влади утвердилася функція оголошення про відставку того чи іншого міністра. Про це писав, зокрема, лорд Хоум: «Кожен член кабінету є в певному сенсі агентом прем’єр-міністра, його помічником … Роль міністра полягає в тому, щоб, наскільки можливо, полегшити виконання обов’язків прем’єр-міністром. Жоден міністр при цьому не може проявляти більш-менш важливу ініціативу без обговорення її з прем’єр-міністром; і навпаки, якщо прем’єр-міністр бажає зробити якусь дію, то зацікавлений у ньому міністр має або підкоритися, порозумітися перед кабінетом, або піти у відставку »[462].
Повноваження прем’єр-міністра в такому контексті у Великобританії ще більш зросли з приходом до влади М. Тетчер. Вона збільшила авторитет посади прем’єр-міністра далеко за межі повноважень своїх попередників на цій посаді. «Вона не тільки брала в свої руки ініціативу в обговоренні питань всередині кабінету міністрів, – зазначав політолог М. Лі, – вона прагнула« обійти »дебати, надаючи прямий тиск на тих, хто займав іншу позицію, ніж вона, в уряді. А тому, міністри, відповідальні за розвиток економіки і промисловості, постійно з нею консультувалися »[463]. Цю тенденцію зміцнення позицій виконавчої влади, яка дала про себе знати в останні 2-3 десятиліття у багатьох країнах, продовжив у Великобританії прем’єр-міністр Великобританії Т. Блер, прийшовши до влади в 1997.
Сенс і оригінальність ролі прем’єр-міністра Великобританії, яка склалася в результаті тривалої політичної та конституційної еволюції країни, повніше з’ясовуються, якщо її порівняти з роллю глав виконавчої влади в Німеччині та Італії. У цих країнах, що мають власну історію, картина виглядає інакше.
В Італії декретом від 1944 термін «голова ради міністрів» замінив термін «глава уряду», введений в 1925 р І це семантичне зміна відображало прагнення нової післявоєнної влади відмовитися від авторитарного правління і від самої можливості повернення до політичної практиці фашистського періоду розвитку країни . Голова ради міністрів – це перший міністр серед рівних. Він не наділяється ніякими особливими владними повноваженнями і засобами. В Італії, як і у Франції, наприклад, повоєнна політична еліта, отримуючи уроки з недавнього минулого, прагнула послабити виконавчу владу і перетворити парламент на основний інститут політичної життя.
У Німеччині законодавець прагнув наділити такою владою канцлера як керівника виконавчої влади, яка послаблювала значно позиції президента країни. Зокрема, канцлер мав обиратися депутатами бундестагу, що зміцнювало його позиції як лідера виконавчої влади. У підсумку післявоєнних конституційних змін у Німеччині парламентський контроль здійснювався над всією виконавчою владою і відповідав інтересам канцлера. Це визначалося тим, що канцлер, будучи затвердженим парламентом, отримував великі шанси і надалі користуватися підтримкою парламентаріїв або в особі правлячої партії, або в особі коаліцій правлячих партій. І тому зміна канцлера в період однієї легіслатури була вельми рідкісної в післявоєнні роки.

Політичні актори і прихильники
Здатність управляти урядовою командою визначається, крім сказаного, власне політичними факторами, пов’язаними з особливостями партійної системи та місцем, яке партії займають в інституційній грі. Якщо порівняти три парламентських режиму Великобританії, Німеччини та Італії, то стає відразу ж зрозумілим, що політичні умови функціонування всіх цих трьох систем значно відрізняються один від одного. Так, Великобританія після Другої світової війни мала тільки одне коаліційний уряд (уряд Каллагана з 1976 по 1979 рр.), У той час як, по суті справи, всі уряди в Німеччині у повоєнні роки були коаліційними. В Італії, незважаючи на панування в політичному житті аж до 1990-х рр. минулого століття ХДП, уряду формувалися з участю в ньому представників ряду невеликих політичних формувань лівого або правого спрямування.
Прем’єр-міністр у Великобританії – це лідер перемігшої на виборах політичної партії. Будучи в опозиції, лідер політичної партії як би виконує роль глави «тіньового кабінету», що є своєрідною підготовкою до виконання функції прем’єр-міністра в разі перемоги на наступних виборах. У консерваторів головну роль у визначенні лідера партії відіграють парламентарії, а у лейбористів – члени партії. Є й така відмінність між двома головними партіями: лідер консерваторів особисто може приймати рішення щодо призначення того чи іншого члена свого кабінету, тоді як в лейбористської партії при прийнятті рішень лідер радиться з парламентаріями своєї парламентської групи.
Більш проблематичним є відправлення функції прем’єр-міністра в тих випадках, коли уряди є коаліційними. Здатність прем’єра здійснювати управління урядом в чому в такому випадку залежить від природи правлячої коаліції. Аж до початку 1960-х рр. в Німеччині коаліція формувалася навколо однієї з великих політичних партій. І управління урядом для його глави не складає особливих складнощів. Інша ситуація склалася в подальшому. Як ми вже відзначали, долю уряду до початку 1990-х рр. визначала партія вільних демократів. Не розглядаючи це питання докладно, є всі підстави стверджувати, що позиція канцлера в Німеччині є досить міцною і стійкою. Але все це залежить від особистості канцлера, природи коаліції і політичної кон’юнктури.
«Італійське диво», використовуючи модне вираз 1960-х рр., Але застосовувалося до економіки, іншої природи. Як ми вже відзначали, глава уряду грає не дуже значиму роль у вирішенні низки питань: міністри в його уряд нав’язуються політичними партіями, його авторитету майже не існує, здатність координувати діяльність уряду є обмеженою. Але це не означає, що прем’єр-міністр не грає ніякої ролі в політичному житті. Як зазначає, наприклад, Сальвіо Кассесе, прем’єр-міністр в Італії «став каталізатором усіх інших елементів, що підлягають об’єднанню … не стільки в силу власної компетенції, скільки в силу того, що він знаходиться в кращою позиції для того, щоб впливати й примиряти різноманітні фрагментарні підсистеми »[464].
В італійській фрагментованою політичній системі голова ради міністрів займає центральне місце в політичній грі, де відбувається артикуляція численних адміністративних і пара-адміністративних акторів. Роль прем’єр-міністра як би виникає з того хаосу, який створюється на основі принципової автономії численних центрів рішення, нескінченних конфліктів між політичними і бюрократичними угрупованнями. Влада італійського прем’єр-міністра не настільки значна, що у прем’єрів парламентських режимів в інших країнах. Оцінити цю владу по-справжньому можна лише в тому випадку, коли враховуються основні характеристики політичного життя країни і процес формування політичних рішень. Італія є своєрідним антиподом авторитаризму і радикалізму в політиці. Для італійської політичного життя характерними є нескінченні дебати, компроміси, консенсуси і реформи. Різні політичні групи в підсумку навчилися терпимості до поглядів та позицій інших груп. І тому італійський прем’єр-міністр, як правило, має здатність впливати на розвиток політичного життя, не прагнучи викликати в очах різних політичних сил відчуття, що він здійснює керівництво урядом.
Після кризи італійської політичної системи, яка вибухнула в 1990-і рр., Простір політичної діяльності прем’єр-міністра стало значно ширше. С. Берлусконі в 1994 і 2001 рр., Як і Проді в 1996 р, очолили уряд будучи лідерами перемогли на виборах політичних партій. А це сприяло зміцненню позицій виконавчої влади.
Цікавою є ситуація і у Франції, де керівництво урядом розділено між президентом і прем’єр-міністром. Така ситуація визначена Конституцією 1958 Однак вона була посилена політичною практикою, що бере початок від де Голля і закріпленої подальшими президентами країни. Можливі конфлікти в такій ситуації заглушалися великими конституційними повноваженнями президента і тієї легітимністю, яку він отримує в силу свого обрання всенародним голосуванням, починаючи з 1962 р
Політична практика V Республіки відзначена і тим, що цілі періоди Франція живе в умовах, коли президентське і парламентська більшість розходяться і в підсумку главою уряду стає політичний опонент президента. Вперше це сталося ще в 1986 р, коли президент з числа соціалістів змушений був співпрацювати з урядом правих сил на чолі з Ж. Шираком. Це суттєво обмежило повноваження президента, зокрема, в питаннях впливу на уряд, щоправда, за винятком таких важливих галузей, як оборона і зовнішня політика.

Посилання на основну публікацію