Цілі та цінності Європейського союзу

Лісабонський договір слідом за Європейською Конституцією 2004 р розділяє принципи і цінності Союзу. Цінності формуються під впливом підвалин, закріплених в суспільній свідомості. На основі цінностей визначаються цілі функціонування ЄС, формується правова система з базовими положеннями – принципами права, встановлюється система органів і їх компетенція. Цінності не мають того правового значення, яким володіють принципи. Однак в силу їх особливого морально-етичного значення вони виступають структурним елементом європейського публічного порядку (основ правопорядку Європейського союзу). Правовими джерелами закріплення цінностей Союзу є преамбули і початкові статті Договору про ЄС та Договору про функціонування ЄС. Складнощі кваліфікації їх положень пов’язані з тим, що одні й ті ж категорії деякими нормами неодноразово відносяться до цінностей, деякими – до принципів. Преамбула називає в якості цінностей ЄС історичну спадщину народів (включаючи культурну і релігійну), свободу, демократію, рівність, правову державу. Ст. 2 Договору про ЄС до цінностей ЄС відносить наступні загальні категорії: людську гідність, свободу, демократію, рівність, правову державу, права людини, в тому числі права меншин (національних, релігійних та ін.), Плюралізм, недискримінацію, толерантність, правосуддя, солідарність , рівність прав чоловіків і жінок.

Норми Лісабонського договору (ст. 7 Договору про ЄС) передбачають чіткий і в порівнянні з колишніми актами досить жорсткий механізм контролю над дотриманням цінностей і відповідальність держав-учасників. За вмотивованою пропозицією 1/3 держав – членів Європейського парламенту або Європейської комісії Рада, ухвалюючи більшістю в чотири п’ятих своїх членів після схвалення Європейського парламенту, може констатувати існування явної загрози серйозного порушення будь-якою державою-членом цінностей, зазначених у ст. 2. Рішення про існування порушення цінностей приймає інший інститут ЄС – Європейська рада. Європейська рада, ухвалюючи на пропозицію 1/3 держав-членів або Європейської комісії після схвалення Європейського парламенту, може констатувати порушення вищезгаданих цінностей. Санкцією в такому випадку виступає призупинення (з урахуванням наслідків для прав і обов’язків фізичних та юридичних осіб) окремих прав держави, визначених в установчих договорах, включаючи позбавлення представника держави-порушника права голосу в Раді. Виключення з членів Союзу не передбачено договорами. Порядок голосування в рамках застосування даного механізму визначено ст. 354 Договору про функціонування ЄС.

Формулювання цілей відіграє особливу роль для Союзу як інтеграційного об’єднання, створеного для досягнення певних цілей. Цілі, які закріплюються установчими договорами, не є статичними: вони залежать від ступеня інтеграції. Якщо на початкових етапах розвитку мети Союзу зачіпали тільки сферу економічного і соціального розвитку, то в міру прийняття подальших актів компетенція ЄС розширювалася і цілі організації поширювалися, в тому числі на політичні питання, охорону навколишнього середовища, правосуддя.
Слід звернути увагу на те, що правова сила і роль цілей і завдань ЄС істотно відрізняються від аналогічних категорій національних правових систем держав-учасниць. Останні носять переважно декларативний характер, є рамковими нормами. Цілі і завдання ЄС мають чіткіший нормативний характер, що пояснюється основним мотивом створення Європейського союзу – досягнення загальних цілей (ч. 1 ст. 1 Договору). Нормативний характер положень установчих договорів про цілі і завдання ЄС підтверджується і фактом їх використання правозастосовним органом ЄС в преюдиціальній практиці. Зокрема, вони можуть виступати підставою для розширення компетенції Союзу. В силу ст. 352 Договору про функціонування ЄС в разі необхідності досягнення однієї з цілей, названих договорами, за відсутності юридично закріпленої компетенції за поданням Європейської комісії Рада після схвалення Європейського парламенту одноголосно приймає рішення про відповідні повноваження.

Ст. 3 Договору про ЄС називає такі загальні цілі:

  • сприяння миру, цінностям і добробуту народів;
  • побудова загального простору свободи, безпеки та правосуддя без внутрішніх кордонів, яке включає вільне пересування осіб, контроль зовнішніх кордонів, надання притулку, імміграції, профілактику і боротьбу зі злочинністю;
  • соціально-економічні – створення внутрішнього ринку, сприяння науково-технічному прогресу, досягнення соціальної справедливості, розвиток згуртування і солідарності держав-членів, культурний прогрес при збереженні культурного та мовного розмаїття;
  • побудова економічного і валютного союзу;
  • зовнішньополітичні – сприяння миру, безпеці, сталого розвитку планети, солідарності і взаємної поваги народів, вільної і справедливої торгівлі, викорінення бідності, захисту прав людини (в тому числі дитини), неухильне дотримання та розвиток міжнародного права, в першу чергу принципів, закріплених в Статуті ООН.

Як відомо, принципи права – вихідні або провідні положення, основні ідеї формулювання, розвитку і функціонування норм права. Принципи права мають вищу императивність і універсальність. Принципи права – ті базові положення права, які, безумовно, формують категорію «публічний порядок». На формування принципів права Європейського союзу зробили певний вплив основоположні принципи міжнародного права і права національних систем держав-учасниць, однак специфіку системи принципів права ЄС визначають у великій мірі самобутність і автономність унікального інтеграційного об’єднання, що не є ні федерацією, ні конфедерацією, ні класичною міжнародною організацією .
Що стосується правових джерел закріплення принципів права ЄС, то, на жаль, вони не систематизовані в якійсь певній нормі установчих актів. Принципи розосереджені по текстам установчих договорів. Представляючи собою свого роду механізм досягнення цілей і завдань Європейського союзу, вони викладені в Преамбулі, деяких статтях Договору про ЄС, а також в додатках до нього, зокрема в Хартії основних свобод. Крім того, деякі принципи права ЄС сформульовані Судом Європейського союзу за допомогою тлумачення норм установчих договорів.

Призначення принципів полягає у формулюванні керівних ідей для органів та інститутів Європейського союзу, а також для держав – членів ЄС. Незважаючи на свою приналежність до первинного права, норми-принципи не мають прямої дії на осіб держав-членів і за загальним правилом не можуть лягти в основу вимог, заявлених перед Судом ЄС. Однак посилання на порушення принципів може мати місце в аргументації порушення державою-членом зобов’язань, передбачених установчими договорами, прийняття органами ЄС незаконних актів. Наприклад, посилання на протиріччя дій Комісії ЄС основоположним принципам, закріпленим у ст. 8 Європейської конвенції, робилася заявником у справі № 5/85 AKZO BV і AKZO Chemie (UK) Ltd v Commission of the European Communities.

Принципи права мають наступні важливі характеристики, що відображають їх сутність:

  • аксіоматично (безумовність верховенства норм та принціпів над іншими правовими нормами);
  • непорушенністю або імперативністю (обов’язкове скасування нормативного правового акта в разі його протиріччя принципам права);
  • універсальністю (поширення на всі галузі та інститути європейського права);
  • системністю;
  • нормативністю (закріплення в певній нормі права).

Відсутність чіткості і визначеності є причиною відмінностей в доктринальних підходах до виділення і класифікації принципів права ЄС. Так, одні автори ділять принципи європейського права на загальні та спеціальні (іноді використовується термінологія «принципи загального і спеціального характеру»), інші – на загальні і функціональні. Існує і класифікація принципів на чотири групи в залежності від призначення і сфери дії:

  • принципи пріоритету і прямої дії права ЄС (визначають співвідношення права ЄС та права держав-членів);
  • загальні принципи права (діють в усіх сферах компетенції ЄС);
  • спеціальні принципи (характерні для окремих галузей європейського права);
  • принципи діяльності ЄС, що визначають порядок реалізації Союзом своєї компетенції. Не вдаючись в оцінку тієї чи іншої класифікації, ми будемо виходити з поділу принципів на чотири групи.

Принцип пріоритету і прямої дії права ЄС відносять до функціональних або кваліфікаційних принципів права.
Складність однозначної відповіді на співвідношення і підпорядкованість двох систем права – права ЄС і національних правових систем – полягає в кваліфікації первинних джерел права ЄС (установчих договорів) в якості міжнародних договорів. Справа в тому, що не всі держави дотримуються моністичної теорії міжнародного права (пряма дія норм міжнародного права). Згідно дуалістичної теорії міжнародного права, яка діє у Великобританії, Ірландії, Данії, Італії та інших державах, норми міжнародного договору не мають пряму дію і стають джерелом права тільки після їх трансформації за допомогою імплементації в національні правові системи. Таким чином, наділення установчих договорів ЄС міжнародною конвенційною природою дає державам право самостійно визначати їх роль і місце в національних правових системах. Спроби держав в особі вищих судових органів визнавати себе компетентними вирішувати питання про співвідношення джерел національного і європейського права на першому етапі існування Союзу породжували серйозні питання для реальної інтеграції.

Згідно з принципом пріоритету право Євросоюзу як унікальної міжнародної організації з наднаціональними повноваженнями має більшу юридичну силу, ніж національне право держав-членів. Тільки такий підхід здатний служити досягненню головних цілей ЄС, про які йшла мова вище, в першу чергу захист цінностей ЄС та забезпечення благополуччя і добробуту народів ЄС.

Принцип пріоритету спочатку не був закріплений установчими договорами, він встановлений і згодом отримав розвиток в рішеннях Суду Європейського союзу. Вперше він сформульований в рішенні від 15 липня 1964 р знаменитій справі Costa v ENEL. Суть справи полягала в наступному. У 1962 р в результаті націоналізації італійським урядом енергетичної галузі власникам акцій приватних компаній у зазначеній сфері було завдано збитків. Згодом один із власників акцій громадянин Італії Фламіні Коста відмовився оплачувати рахунки за електроенергію, розглядаючи свої дії як своєрідну компенсацію за збитки. При розгляді справи в міланському суді Коста аргументував свою позицію протиріччям норм акта про націоналізацію положенням установчих договорів. Незважаючи на вимогу уряду Італії розглядати спір в національному суді, ґрунтуючись на національному праві, суд направив преюдиціальний запит до Суду Європейського союзу (який на той час називався Судом Європейських співтовариств). У своєму рішенні Суд ЄС вказав на те, що «самі держави – учасники ЄС, заснувавши на невизначений час Спільноту, що має власну організаційну структуру, право- і дієздатність, право самостійно виступати в міжнародних відносинах, обмежили свої суверенні права в певних сферах і створили систему права, обов’язкову для застосування як самими державами, так і їх юридичними і фізичними особами». Два головних постулату принципу верховенства права ЄС були сформульовані Судом ЄС в названому рішенні. По-перше, визнавалося, що держави спільно і недвозначно передали частину своїх суверенних прав заснованому Співтовариству та не мають права зробити зворотне шляхом подальших односторонніх дій, що йдуть врозріз з встановленим в рамках ЄС правопорядком. По-друге, встановлювалося, що право ЄС, закріплене в автономних джерелах права, прийнятих на основі установчих договорів, не може внаслідок своєї особливої природи бути оскаржене будь-яким внутрішнім правовим актом без того, щоб не ліквідувати статус права Співтовариства та не поставити під сумнів правову основу самого Товариства.

У подальшій практиці Суду ЄС дані положення були конкретизовані. Так, в рішенні по справі Internationale Handel sge sell schaft (1970) Суд ЄС висловився за пріоритет права Співтовариства над нормами конституцій: «Дійсність того чи іншого акта Співтовариства не може бути порушена, а його ефективне застосування на території держави – члена не може бути поставлено під загрозу в результаті заяви про те, що даний акт суперечить основоположним правам і свободам, закріпленим в національній конституції, або йде врозріз з принципами внутрішньодержавного устрою».

У хрестоматійному рішенні Суду ЄС у справі Simmenthal (1978) Суд зазначив, що національні суди зобов’язані забезпечити на території кожної держави-учасниці ефективне застосування, яке має пряму дію до норм права ЄС, а також протидіяти застосуванню будь-яких суперечливих йому норм внутрішнього законодавства, навіть якщо останні прийняті хронологічно пізніше. У разі суперечності норм національного права актам ЄС національні правові акти є недійсними з моменту прийняття. У рішенні по справі № З-06/89 Marleasing SA v La Commercial Internationale de Alimentation SA Судом ЄС був позначений обов’язок національних судів в процесі застосування та тлумачення національного права не допускати конфлікту з правом ЄС. Доводи, покладені в основу рішення Simmenthal, отримали подальший розвиток в рішенні у справі Factortame (1990), де Суд зобов’язав національні суди з метою забезпечення ефективності європейського права застосовувати національні механізми навіть в тому випадку, якщо вони не існували раніше.

Незважаючи на підвищену увагу Суду ЄС, принцип пріоритету неоднозначно сприймається вищими судовими органами держав – членів ЄС. Пропозиція про включення даного принципу в текст установчих договорів не знайшло закріплення в тексті Лісабонського договору. Разом з тим в даний час спостерігаються певні зрушення у справі нормативного закріплення принципу верховенства. Зокрема, Декларація № 17, що є додатком до Лісабонського договору, встановлює: «Конференція нагадує, що згідно з незмінною практиці Суду ЄС установчі договори і право ЄС, прийняте Союзом на основі договорів, мають верховенство по відношенню до права держав-членів відповідно до умов, визначеними цією судовою практикою». Декларація не інтегрована в текст договорів, як пропонувалося в проекті Конституції для Європи, не володіє імперативної силою, проте сам факт фіксації зазначених положень в додатках до установчих договорів свідчить про твердий намір держав-членів дотримуватися принципу пріоритету європейського права.

Даний висновок підтримується і в рішеннях служб інститутів ЄС. Декларація доповнена Висновком юридичної служби Ради від 22 червня 2007 року (документ 11197/07): «Практика Суду ЄС свідчить про основоположне характеру принципу верховенства цього права. На думку Суду, згаданий принцип нерозривно пов’язаний з особливою природою Європейського союзу. На момент винесення першого рішення в рамках стійкої судової практики (рішення від 15 липня 1964 р справі 6/64 Costa v ENEL) даний принцип не згадувався установчими договорами. Аналогічна ситуація зберігається і в даний час. Той факт, що зазначений принцип текстуально не буде включено в майбутній договір, не внесе жодних змін в існування згаданого принципу, ні до чинної правозастосовчої практики Суду».

Принцип прямої дії знаходиться в тісному зв’язку з принципом пріоритету права ЄС і полягає, по-перше, у відсутності необхідності трансформації джерел європейського права в національне право, тобто скоєння державами внутрішньодержавних процедур для набуття чинності джерел європейського права. Незастосування обов’язкових норм права ЄС або їх неповне або помилкове застосування кваліфікується як порушення чинного права і тягне за собою відповідальність. По-друге, принцип прямої дії означає можливість безпосереднього (прямого) застосування джерел європейського права до правовідносин за участю фізичних і юридичних осіб держав – учасниць ЄС.

Посилання на основну публікацію