Контроль над адміністрацією

Політична влада може здійснювати контроль над адміністрацією по ряду напрямків, серед яких можна виділити особливо: контроль над тим, наскільки політика відповідає орієнтаціям і правилам її здійснення, з одного боку, і фінансовий контроль – з іншого. Потрібно сказати, що політичний контроль над адміністрацією носить обмежений характер. Це пов’язано з тим, що завжди існує розрив між наміром тих, хто приймає політичні рішення, і політичними реаліями, в яких здійснюються рішення. Причому вказане невідповідність з’ясовується не відразу, а через якийсь час. Потрібно враховувати і те, що буває так, що політичні рішення приймає один склад уряду, а зі зміненими умовами і труднощами в реалізації тих же самих рішень нерідко стикається вже інший уряд. На цьому тлі безперечна перевага має постійна і стійка організація, якою є адміністрація.
Позначається і те, що розширюється коло проблем, що піддаються адміністративним рішенням і потребують них. Виконавча влада дає лише загальні директиви, але не вникає зокрема, залишаючи їх на розсуд бюрократів. Коли таких частковостей стає занадто багато, вони перетворюються у велику політику.
Те ж саме можна сказати і про фінансовий контроль, який по ідеї міг би бути сильною зброєю політичної влади. Не можна сказати, що в демократичних країнах парламент не має повноважень у визначенні спрямованості бюджету. Це вплив особливо наочно проявляється в таких країнах, як США, Великобританія і Франція.
Ще один засіб контролю над виконавчою владою – це твердження відповідальних працівників адміністрації. Такий контроль здійснюється в багатьох країнах.
Розрізняють формальні і неформальні способи контролю над адміністрацією, а всередині другої категорії – зовнішні і внутрішні.

В умовах ліберальної демократії основний тягар контролю над адміністрацією лягає на виконавчу владу на чолі з президентами і прем’єр-міністрами. Рівень і ефективність контролю визначається трьома основними факторами: питомою вагою політичних призначенців на адміністративні ролі; нормами відповідальності за прийняті рішення; використанням міністерських радників. Розглянемо ці фактори більш докладно.
Питома вага політичних призначенців на адміністративні ролі коливається від однієї ліберальної демократії до іншої. У Великобританії лише міністри призначаються політиками (прем’єр-міністрами), а решта працівників адміністрації, навіть самі високопоставлені, є професійними чиновниками. В принципі те ж саме спостерігається, як ми вже відзначали вище, і в Німеччині. Тут на найвідповідальніші адміністративні позиції завжди потрапляють чиновники, чиї політичні симпатії близькі правлячої партії. Найбільш повно таке правило проявляється в Італії. За часів колишнього політичного панування християнських демократів рідко хто з прихильників інших політичних поглядів міг підніматися вище середньої ланки бюрократії. Деякі відомства контролювалися до 1994 р навіть не ХДП в цілому, а її окремими фракціями.
Точно так само розрізняються норми відповідальності за прийняті рішення. У Великобританії наприклад, вся відповідальність покладається на міністрів. При тому, що міністрів – 24 людини, а чиновників кілька сот тисяч, цю норму не можна визнати реалістичної. Вона не сприяє і ефективній роботі адміністрації: користуючись статусом анонімних слуг корони, чиновники використовують свою цілком реальну владу, не побоюючись понести відповідальність за помилки. В інших демократичних країнах такий підхід не прижився. Наприклад, у Німеччині норма індивідуальної відповідальності кожного чиновника дуже висока. Правда, це має свій мінус: політики отримують можливість списувати свої помилки і невиконання передвиборних обіцянок на «недбайливих адміністраторів». Золоту середину між цими двома нормами знайти дуже важко.
Використання міністерських радників як заходи контролю над бюрократією отримало своє найбільш повне вираження в США. Виконавчий офіс Білого дому являє собою справжній противагу офіційній бюрократії, яка сама потребує контролю ззовні. У Франції кожен міністр формує свій маленький «кабінет», що складається з 15-20 осіб (в основному – досвідчених адміністраторів), головне завдання яких – допомагати міністру у керівництві адміністративним штатом. «Кабінет» веде постійну позиційну боротьбу з бюрократією, прагнучи змусити її відповідати за свої дії. Недоліки такої системи кореняться в її неформальному характері. Критики такої системи відзначають, що, не маючи строго визначених повноважень, члени «кабінетів» втручаються в усі справи і нишком узурпують як політичну, так і адміністративну владу. Не кращою стороною міністерських радників є і те, що, оточуючи політичне керівництво, вони нав’язують йому свої бюрократичні підходи і норми поведінки.
Контроль адміністративних і фінансових юрисдикцій
Початок такому контролю поклав Державна рада Франції, а також подальше перетворення рад префектур в регіональні адміністративні суди. Подібну організацію судового контролю створили в Італії. У Німеччині вона виглядає дещо складніше в силу федеративного характеру держави. Тут існують суди першої інстанції, адміністративні суди Земель і адміністративний суд федерації, що засідає в Берліні. У Німеччині створені податкові суди і суди соціальні, які займаються питаннями соціальної безпеки.
Робота такого роду судів ускладнюється гострою нестачею суддів, а також великою кількістю звернень громадян на їхню адресу. Так, у Франції на адресу Державної ради щорічно надходить понад 9000 звернень, а в регіональні адміністративні суди – понад 59 000. Ще більше звернень в такі суди надходить в Італії, а також у Німеччині. Правда, в останньому випадку, завдяки наявності великого числа суддів, ці судові інстанції працюють більш ефективно [478].
Потрібно сказати, що якість санкцій адміністративних судів значною мірою залежить від ступеня незалежності суддів від адміністрації. У цьому відношенні судді в Німеччині, як відзначають фахівці, менш залежні від адміністрації, ніж судді у Франції. Це пов’язано з тим, що в Німеччині (і в Італії також) судді, як правило, не є вихідцями з адміністрації, тоді як у Франції вони є найчастіше вихідцями з адміністрації.
Адміністративна юрисдикція в названих нами країнах доповнюється в справі контролю над адміністрацією ще й Рахунковою палатою. Наприклад, в Італії всі адміністративні рішення держави повинні бути узгоджені з Рахунковою палатою. У Німеччині Рахункова палата здійснює фінансовий контроль на федеральному рівні. У Землях існують свої структури такого роду. Потрібно сказати, що ефективність фінансового контролю над адміністрацією є в цих країнах невисокою.
У деяких країнах в останні роки з метою контролю над адміністрацією були створені, за прикладом Норвегії та Швеції, особливі інститути – омбудсмени, які покликані діяти в інтересах захисту прав людини. Ці інститути не просто приживаються в різних країнах. У Німеччині наприклад, такий інститут був створений ще в 1950 р, але він займається тільки захистом прав військовослужбовців. Правда, в 1973 р омбудсмен був створений у Землі Ренаном-палатінати. В Італії такі інститути були створені в 8 регіонах, щоправда, повноваження їх є досить обмеженими. Спроби створення таких інститутів робилися в деяких штатах США.

Посилання на основну публікацію