Формування правової бази інтеграції країн СНД

З підписання в грудні 1991 р главами більшості колишніх союзних республік Союзу РСР Алма-Атинська угод почався розвиток їх відносин у рамках Співдружності Незалежних Держав. Пізніше окремі держави СНД з метою поглиблення інтеграції об’єдналися в організації регіонального та міжрегіонального співробітництва, такі, як Організація учасників Договору про колективну безпеку, ЄврАзЕС, ГУУАМ, Союз Білорусі та Росії та інші, іменовані для стислості «п’ятірки», «четвірки», «двійки »за кількістю що беруть участь в об’єднанні держав. У свою чергу окремі групи держав СНД стали учасниками регіональних організацій (переважно економічного характеру, але не тільки), що включають, крім членів СНД, і інші держави, наприклад, Організації Чорноморського економічного співробітництва, Шанхайської організації співпраці («Шанхайського форуму») та ін.
Динамічні процеси, що відбуваються в рамках цих асоціацій, вимагають розробки механізмів їх регулювання із залученням усього арсеналу засобів міждержавного співробітництва. Просування інтеграційних процесів, передбачуване в рамках СНД, інших міжнародних організацій регіонального та міжрегіонального співробітництва неможливе без взаємодії в правовій сфері, усунення перешкоджають факторів правового характеру, без взаємного узгодження законодавчої роботи національних парламентів.
Виявлення та правильне позначення загальних напрямів спільного взаємовигідного розвитку – завдання не тільки сьогоднішнього дня. Однак у правовій площині вже позначилося чимало питань, вивірене рішення яких залежить і від їх своєчасної постановки.
Одним з питань, гострота якого в даний час представляється явно перебільшеною, є однозначне визначення форми різних міждержавних об’єднань країн СНД, позначених в їх установчих документах. Об’єднання держав у різного роду союзи, співдружності, співтовариства нових держав, за рідкісним винятком, не відбувається. Досягнення бажаного результату в певних галузях господарювання або життєдіяльності людини – основний стимул для співпраці і консолідації ресурсів держав. Тому метою об’єднання виступає розвиток співпраці між зацікавленими країнами, забезпечення спільних інтересів. При цьому універсальність (або загальність) співробітництва в рамках одних об’єднань не перешкоджає їх членам створювати інші асоціації, націлені на співпрацю в будь-яких окремих областях, або встановлювати більш тісні зв’язки у напрямку спільного розвитку обмеженого кола суб’єктів. Держави при цьому зберігають власний суверенітет і, як правило, ніякої наддержавної влади не підпорядковані.
У правовій характеристиці співробітництва держав у рамках міждержавного об’єднання, незалежно від його формально-видових характеристик і тривалості існування, визначальним елементом є наявність спільних цілей та інтересів держав-членів. Взаємне спілкування держав відбувається на добровільній основі, на базі угод між ними. Угода про утворення міждержавного об’єднання складає основу і для формування правового механізму, що забезпечує досягнення цілей, поставлених при його установі.
Разом з тим, нинішні тенденції в розвитку міждержавного співробітництва такі, що держави-учасниці можуть (і роблять це) обмежувати власні владні прерогативи на користь спільно створюваного наднаціонального органу, що здійснює інтеграційну функцію. При цьому наднаціональні повноваження міжнародних організацій завжди встановлені в межах якого-небудь кола питань, а рішення можуть стосуватися навіть обов’язків громадян і юридичних осіб входять в організацію держав. Виконання рішень в таких організаціях може забезпечуватися, в тому числі, примусовими заходами.
Добровільна міждержавна інтеграція необхідно припускає деяке «самообмеження» державного суверенітету. Самообмеження суверенітету, звичайно, слід розуміти не буквально, а тільки як делегування державою частини своїх суверенних повноважень. Участь у СНД не тільки не применшує суверенітету держав-членів, а й розсовує рамки їх впливу, розширює сферу їх дій «далеко за межі територіального верховенства». [6] З цієї ж причини наділення наднаціональними функціями органів міжнародної організації, коли вони вправі приймати рішення , які не потребують подальшої трансформації в національне право, не можна вважати обмеженням суверенітету держав – членів цієї організації. Це – добровільний, самообязивающій крок країн-учасниць, захист і забезпечення власних національних інтересів через відстоювання інтересів співтовариства в цілому, оскільки «навіть велика держава не в змозі забезпечити свої інтереси без активної взаємодії з міжнародним співтовариством і без урахування його інтересів». [7] Загальносвітові тенденції розвитку міждержавного співробітництва знаходять відображення і у зовнішньополітичному курсі держав – членів СНД. Однак прагматизм сучасної політики забезпечення інтересів держави часто заважає при вирішенні поточних питань враховувати неминучу взаємозв’язок прийнятих сьогодні рішень і виникаючих в перспективі небажаних явищ, породжених сьогоднішніми рішеннями.
Уповільнення темпів розвитку інтеграційного процесу в СНД, засуджена, до речі, офіційно на кишинівської зустрічі глав держав Співдружності в 1997 р, має чимало причин, у тому числі правових. Фактором, що перешкоджає поглибленню інтеграції, виступає національне законодавство держав – учасниць СНД. Склалася ситуація, коли укладені в рамках СНД договори не вписуються в національні законодавчі системи, і національні парламенти тривалий час не ратифікують їх. Загальновизнані норми про пріоритет міжнародного права не діють, невиконання договірних норм державами ніяк не пояснюється, хоча держави-учасниці продовжують підтверджувати свою прихильність принципам міжнародного права.
Застосування актів, прийнятих державами в рамках СНД, з тією ж чіткістю і ефективністю, що і національних законів, безумовно, було б бажаною метою міждержавної інтеграції. Але часто одних об’єктивних умов буває недостатньо, а політичну позицію держави виражають не чітко. Мети зближення національного законодавства, національних правових систем проголошуються в усіх установчих та більшості інших більш-менш значних документах. Зближення з багатьох напрямків одночасно має, звичайно ж, плюси. З безлічі можуть визначитися пріоритетні теми, і далі зближення йтиме за цими напрямками. Однак таке «розпорошення» за багатьма дрібних темах часто не дає можливості зосередитися на вирішенні головних завдань, і держави – учасниці Співдружності нерідко можуть у визначенні напрямків, які слід обрати в якості пріоритетних.
Успішність співробітництва держав у деяких сферах державного або громадського життя, таких, наприклад, як використання паливних ресурсів та енергетика, залізничний та авіаційний транспорт, захист природи, протидія транснаціональній злочинності, правове регулювання в інтеграційних об’єднаннях держав, залежатиме від того, наскільки держави виявляться готовими коригувати національне законодавство допомогою уніфікації принципів і основних нормативних положень. Держави СНД не завжди охоче йдуть на це. Тому неврегульованість певних питань у національному законодавстві держав-учасниць виступає суттєвою перешкодою на шляху формування загального права Співдружності. А між тим, процес зближення немислимий без взаємних зустрічних рухів, без обопільного врахування інтересів, без розумних компромісів при узгодженні національних правових норм і правових норм СНД. Крім того, рішення органів Співдружності не можуть бути реалізовані без безпосередньої участі держав-членів, їх виконавчих, правозастосовних органів.
Незважаючи на значний обсяг роботи, що проводиться державами для підтримки інтеграційних процесів, створення умов для більшої віддачі від спільних зусиль по об’єднанню економічного потенціалу, найбільші практичні результати зі створення правової бази інтеграції дає висновок двосторонніх міждержавних угод. [8] Різноманітні за складом і програмним цілям союзи держав – учасниць СНД, що визначаються термінами «різнорівневої» або «різношвидкісної» інтеграції, суттєво змінити ситуацію з переважанням двосторонніх домовленостей поки не можуть. Мало того, двосторонні угоди займають місце раніше укладених в рамках Співдружності колективних домовленостей як більш ефективний інструмент регулювання, наприклад, безвізового пересування громадян або створення зони вільної торгівлі.
Розширення двосторонньої договірно-правової практики в рамках міждержавних об’єднань, звичайно, має і позитивні сторони. Але при такому підході договірно-правове співробітництво у статутних кордонах міждержавного утворення все більш набуває вигляду «засоби моральної підтримки». Двосторонні угоди, що укладаються державами – членами СНД між собою, за рідкісним винятком, минають органи Співдружності, хоча, з одного боку, певні питання можуть представляти інтерес для більшого кола суб’єктів, з іншого, – вироблення однакових підходів до їх вирішення може стати важливим і принциповим елементом у справі поглиблення інтеграції, а сама інтеграція – запорукою якісного поліпшення економічної, господарської, соціальної, юридичної сфер життя держав.
Інтеграційні процеси на пострадянському просторі кінцевою метою мають поліпшення життя громадян держав – учасників міждержавних об’єднань, зростання економічного, соціального добробуту країн, що інтегруються в цілому. З цих позицій слід розглядати шляхи узгодженого розвитку національних законодавств країн СНД, спільну діяльність держав по розробці міждержавних угод і щодо підготовки їх до ратифікації, формування правової бази інтеграційних об’єднань країн, що входять у Співдружність.
Вирішення всіх правових і пов’язаних з ними інших проблем міждержавного співробітництва країн СНД в рамках різного роду регіональних організацій вимагає комплексного підходу. Не в останню чергу потребує переоцінці спільний підхід до вирішення внутрішніх проблем держав, головним чином економічних, коли вони розглядаються у відриві від вирішення проблем взаємного правового співробітництва. Представляється доцільною концептуальна опрацювання питань перспектив співпраці та координації діяльності країн Співдружності в різних областях державного розвитку, пропозиція ясних, реалістичних і гнучких рішень побудови спільного союзного простору. Очевидно, що в даний час потрібно максимально повно використовувати можливості національного законодавства держав-учасниць, практично підтверджуючи прихильність проголошеним орієнтирам на загальновизнані принципи і норми міжнародного права і стандарти міждержавного спілкування. Неминучі взаємні поступки держав у процесі співробітництва не повинні розглядатися як посягання на їхній суверенітет.
Розвиток законодавства держав-учасників, їх зближення в рамках СНД, інших об’єднань колишніх союзних республік як європейського регіону, так і середньоазіатських, має особливу значущість. Взаємне тяжіння країн Співдружності з’ясовно не тільки загальної недавньою історією, воно має глибоке коріння. Крім того, підвищення економічної віддачі від спільного користування транспортної, енергетичної, комунікаційної та іншими загальними системами вимагає колективних зусиль щодо оптимізації режимів їх експлуатації і, відповідно, правового опосередкування потребує механізм співпраці, міждержавний інтеграційний процес у цілому.
Вже закладена в своїй основі правова база розвитку міждержавних відносин країн СНД дозволяє говорити про сформовану стійкої тенденції до узгодженого зближенню національних законодавств держав-учасниць, формуванні загального права Співдружності. Спеціально обмовимося, що під загальним правом Співдружності – безумовно, не найвдалішим з погляду як національного конституційного права, так і міжнародного, – ми будемо розуміти нормативний комплекс, що складається з юридичних договірних норм, які встановлені державами – учасницями СНД для регулювання відносин у сфері їх спільних інтересів і норм-рекомендацій, що видаються органами міждержавних об’єднань в рамках Співдружності. Відзначимо також, що мети даного дослідження не обмежуються розглядом специфіки розвитку права в СНД. Комплексні нормативні блоки, сформовані з установчих та інших актів Євразійського економічного співтовариства, Союзу Білорусі і Росії, інших міждержавних об’єднань країн – учасниць СНД також надають значний матеріал для оцінок, висновків, рекомендацій.
До числа ключових понять права Співдружності, якими оперують укладачі установчих документів і від однакового розуміння яких залежатиме послідовність, етапність, логічність процесу узгодженого розвитку національних законодавств, формування загального права в СНД, можна віднести такі, як зближення, гармонізація, уніфікація законодавств держав – учасниць СНД.
Зближення національних законодавств держав-учасниць – поняття, прийняте для позначення процесу створення умов для згладжування відмінностей, що почали проявлятися в національних законодавствах нових суверенних держав, – одним з перших з’явилося в документах СНД ще в 1992 р Під зближенням, виходячи з тексту міждержавних документів, слід розуміти правове забезпечення інтеграційних процесів як на міждержавному рівні (СНД; об’єднань держав – учасниць Договору між Республікою Білорусь, Республікою Казахстан, Киргизької республікою, Російською Федерацією і Республікою Таджикистан про поглиблення інтеграції в економічній і гуманітарній сферах, про Митний союз і Єдиному економічному просторі, про заснування Євразійського економічного співтовариства; Союзу Білорусі та Росії), так і на національному рівні держав-учасниць. Зближення законодавств вбачається не одноактним дією, а систематичною роботою. Це і вироблення загальних напрямів і методологічних підходів у законотворчій роботі в державах-учасницях, і спільна розробка наукових концепцій правового розвитку в галузевих і комплексних сферах національних законодавств, і діяльність з планування законоподготовітельной роботи, і використання рекомендаційних законодавчих актів Міжпарламентської Асамблеї держав – учасниць СНД, Міжпарламентської Асамблеї ЄврАзЕС, законодавчих рекомендацій Парламентських Зборів Союзу Білорусі та Росії.

Посилання на основну публікацію